【智库研报】可降解塑料经济替代条件已趋成熟

一、“禁塑令”实施即将迎来五周年。

“禁塑令”实施即将迎来五周年。但这项利国利民、愿景广大的好政策，却呈现出了人们始料未及的高开低走之势。一开始声势很大，预期很高，几年下来仿佛又回到了原点，塑料制品消费的惯性依旧，禁限塑工作的社会舆论氛围降温，“白色污染”的严峻形势依然。雷声大、雨点小，这是不少人对禁塑工作开展这些年来的一个共同感觉。

　　五年来，可降解新材料产业迎难而进，取得了长足的发展。曾一度横亘在产业面前的产能瓶颈问题迎刃而解，让人望而却步的高价格瓶颈也逐渐消弭，技术进步和性能提升稳步向前。时至今日，可降解塑料走进寻常百姓家，真正实现对传统塑料的经济替换时机已趋于成熟。

　　万事俱备只欠东风，只待相应的政策组合拳在阶段性梳理总结、优化完善后，再加一把力，可降解塑料产业就有望跨过“平价时代”的门槛，在低潮后迎来又一轮长足发展，为彻底根治“白色污染”、建设美丽中国作出卓着贡献。

　　二、禁塑工作高开低走迎低潮

　　随着国内经济社会快速发展，传统不可降解的塑料制品在生产和生活中被广泛应用并产生了日益严重的“白色污染”问题，不仅持续危害我国的净土、碧水等生态环境，也对人民群众身体健康与生活环境造成长期不利影响。因此，从严防治塑料污染，作为全面建设美丽中国的重要组成部分，也逐步成为我国一项基本战略和发展国策，成为中国生态文明发展水平的一个重要指标。

　　为保护生态环境，防治塑料污染，党中央、国务院、相关部委和各级政府陆续出台有关政策和文件，为禁限塑工作保驾护航。

　　2008年3月，国务院办公厅下发《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，我国逐步进入“限塑”发展阶段。

　　2019年9月，中央全面深化改革委员会指出，积极应对塑料污染，有序禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用，积极推广可循环易回收可降解替代产品，标志着我国进入分步骤“禁塑”的新阶段。

　　2020年1月，国家发改委、生态环境部联合发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，提出顶层设计，并明确指出到2025年，禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用(简称“禁塑令”)治理目标：直辖市、省会城市、计划单列市的主要商贸场所禁止使用不可降解塑料袋，鼓励有条件的地方停止使用不可降解塑料袋；地级以上城市的餐饮外卖场所不可降解一次性塑料餐具消耗强度下降30%；全国所有宾馆、酒店、民宿不再主动提供一次性塑料用品；全国范围邮政快递网点禁止使用不可降解的塑料包装袋、塑料胶带、一次性塑料编织袋等材料。

　　可见政策基调不可谓不友好，最初的蓝图也不可谓不诱人。也正因如此，“禁塑令”出台后，很多的产业资本踊跃进入可降解塑料赛道中，聚己二酸对苯二甲酸丁二醇酯(PBAT)、聚乳酸(PLA)、聚丁二酸丁二醇酯(PBS)、生物可降解塑料等各种细分赛道都挤进一大批赛手，大家都愿意押注这个绿色黄金产业的未来。但现实是，自2019年以来，虽然传统塑料替换也取得了一些成效，绿色替代可降解材料大规模产业化和产品大规模推广应用破壳，跨出了一大步，但与业界最初的预期相去甚远。而且随着当前可降解新材料的产需脱节矛盾愈演愈烈，产业发展不可持续的问题也愈加凸显，终端消费的寒意引发的产业供给端的崩塌，已经不仅仅是停留在理论层面的风险，中国禁塑事业面临着“向何处去”的严峻考验。

　　三、具体来看，当前禁塑工作遇到的瓶颈问题有如下几个方面：

　　1.是消费端看似有禁限实则少禁限，各行其是。

　　一叶知秋，北京商超农贸市场的禁塑情况，能大致窥见我国禁塑工作的全貌。北京作为首都和最早落实禁塑工作的地区，在一开始确实也曾掀起过轰轰烈烈的禁塑全民动员，推广使用可降解塑料袋和曾经大行其道的布袋子、菜篮子，也确实在一段时间内发挥了作用，一些商超内免费供应的传统塑料袋绝迹，可降解购物袋按需付费领取，尽迎绿色消费之风。

　　但好景不长，在电商的持续冲击之下，商超作为弱势群体，一切必须为消费者的购物体验让路。不提供免费传统塑料袋，可降解塑料袋必须要付费使用(大号袋每个1.2元，中小号袋每个0.5~1元)后，很多消费者不买账，毕竟免费的便利习惯，一旦养成便有着强大的惯性，很难根除。目前来看，商品的分装袋不限量免费供应，都是传统的塑料袋;结账用的总收纳袋按需供给、付费使用，一般都是可降解塑料制品。这已经成为北京商超标准的服务范式。免费袋的用量十分巨大，单次购物需3~10个，而付费可降解袋使用寥寥无几，仅有不到10%的消费者选用，且单次购物一般仅需1个。体现到国家总的禁塑工作上，最终的成效可以说大打折扣。

　　除了商超农贸市场外其他的应用场景，比如农用地膜、一次性餐具、酒店用品、快递包装等，只要存在免费与付费、不可降解但低价格和可降解但高价格选择的，最终都是付费的败给免费的，可降解但高价格的败给不可降解但低价格的，在没有法制和监管刚性“袒护”的情况下，这个逆市场经济、逆消费体验、逆长期习惯的死结，短期来看似乎依然无解。

　　2.是政策缺乏刚性约束，执行效果大打折扣。

　　“禁塑令”出台后，各部门、各地政府又陆续制定了一系列配套政策，明确了“禁塑令”的实施范围、实施时间表和责任主体，为我国“白色污染”防治实施提供了明确政策指引。

　　但随着前期“禁塑令”热度降低，社会关注的强度与各地政策执行的力度有所减弱。最关键的是，此前出台的一揽子政策措施，并没有完善的处罚和纠错机制，监管层面缺乏刚性约束与按期考核，市场层面缺乏倒逼淘汰压力，“白色污染”问题迅速卷土重来也就不难理解。

　　3.是宣传科普弱化，移风易俗艰难。

　　近年来，国家通过媒体引导，开展了“禁塑令”的宣传教育活动，提高了公众的绿色环保意识和社会参与程度。

　　但宣传科普必须是一项长期性的工作，久久为功才能见大效。实际情况是，当前全社会从上到下对禁塑工作，显而易见的在淡化和降温。社会舆论听之任之的放任，伴随政策执行不足、监管力度不够、市场推广遇阻等因素影响，民众近年参与防治“白色污染”的主观热情和意识行为都有所弱化。当然，从民众自身的素质来说，从社会文明进程的发展来看，完成对免费便捷但“有毒有害”消费习惯的自我革除，实现移风易俗，依然任重道远。

　　4.是产需脱节，生产端崩塌风险累积。

　　前期我国“禁塑令”实施的一个突出矛盾，是针对传统污染性塑料的绿色可降解替代材料的技术不成熟和产能规模不足，导致供给受限和价格高企。随着国内企业和科研机构加大研发投入，已成功研发出以PBAT、PLA等为代表的生物可降解新材料的成熟产品，产能瓶颈也逐渐打破。这为“禁塑令”全面实施提供了坚实的物质基础。但由于终端需求不能持续发力，绿色可降解替代材料的产需矛盾逐渐显露并愈演愈烈，产业可持续发展遭遇越来越大的挑战。

　　目前的行业现状是，在前期美好市场憧憬的刺激下，可降解新材料生产线一批一批地建起来了，产能规模迅速扩大。但终端消费在迅速冷却，市场的寒意正快速从消费终端向生产前端传导转移。我们知道，在新兴产业发展的前期，正是从业企业最薄弱和脆弱的时候，规模小、底子薄、积累少，抗风险能力差，经受不起市场的“冷藏”。因此，当前如果不能迅速解决可降解塑料终端颓靡的问题，让市场温热起来，上游产业的崩塌，也许就不会太久远。这绝非危言耸听。

　　简言之，禁塑工作取得的突破来之不易，但目前因工作力度有所弱化、社会氛围有所降温等，这项工作正越发陷入不可持续的困境。抓紧对前一阶段工作作梳理与总结，对相关措施机制作完善升级，不松劲、不懈怠，将禁塑工作持续推向深入，意义重大，刻不容缓。

　　2023年7月召开的全国生态环境保护大会强调，今后5年是美丽中国建设的重要时期，要把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置。

　　随着美丽中国建设进入攻坚期，禁塑工作也相应必须迎来一个新高度、新局面、新成效、新阶段。这也为禁塑工作迅速扭转不利局面、开创新的局面带来了契机。

　　四、可降解塑料即将跨进“平价时代”

　　可降解塑料在中国的产业化试水，到目前也才仅仅10年左右的光景，而真正迎来政策扶持，可降解塑料产业化规模化破局，则更是2019年以后的事情。正是因为产业发展的时间短，政策的全面落地有待多种因素的考验与博弈，而尚处于襁褓期的可降解塑料产业，亟待内外共同发力，迅速扭转眼下的艰难局面。

　　可降解塑料扭转当前的被动局面，一当然有赖于政策的纲举目张，在关键阶段发挥好呵护稳定的作用。中国任何新兴产业的发展壮大，基本都得益于政策的强力“偏袒”护航，比如中国的风电、光伏、核电等新能源以及新能源汽车产业，都是在政策的庇护下一步步补齐自身的短板，历经二十载才跨过平价时代，显示出对传统产业的比较竞争等势。没有政策在关键阶段拉一把，新兴产业要在夹缝中探出头，站稳脚跟，发展壮大，几乎是不可能的。

　　更有赖于产业自身尽快补齐市场竞争的短板，将高性能、平价的富有竞争力的产品推向市场。内因决定外因，政策的支持助力只能是暂时的，一个新兴产业本身具有市场比较优势和核心竞争力，才是最终取胜的根本之道。

　　艰难困苦，玉汝于成。虽然现在社会上下对可降解塑料的关注度急剧降温，对可降解塑料使用性能的评价也还有不同的声音，却不改可降解塑料向着“平价时代”的目标稳步靠近。笔者从多位业内人士处获悉，随着国内可降解塑料产能持续快增，以及1,4-丁二醇(BDO)等关键原材料的价格排除投机泡沫干扰后进入筑底期，曾经一货难求、价格高高在上的可降解塑料，其价格重心正快速向传统塑料靠近。可降解塑料实现对传统塑料的大规模经济替换，时机已经悄悄成熟。

　　自2020年国家发改委和生态环境部发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》之后，我国可降解新材料产业进入发展快车道。以PBAT等为代表的可降解新材料，不仅工艺打破海外技术垄断取得不断突破，产能规模、产品质量和经济替代性也都得到显着提升。

　　从PBAT产业发展和产能供应来看，可降解新材料行业上下游头部企业积极响应国家政策号召，确保产品质量、价格稳定和供应充足。截至2023年9月底，国内PBAT产能达到136.1万吨/年，在建即将投产产能158万吨/年，已经完全突破产能供应的瓶颈，达到国家政策大力推行的产业支撑要求。但目前下游明显需求不足，产需脱节，致使不少可降解新材料产线处于停产状态。

　　从对传统塑料的经济替代性来看，随着国内供给大幅增加和产业链布局完善，目前国内市场PBAT现货价格大幅下跌并稳定在1.1万元/吨左右，与传统塑料价格相比已相差无几，完全具备对环境污染性的传统塑料的经济替换条件。

　　五、对推动禁塑工作 全面实施的几点建议

　　目前，我国禁塑工作政策配套逐步到位，民众对自身高质量生存环境的追求意识日益加强，国内企业可降解新材料的工艺技术与规模生产快速发展，因此，推动“禁塑令”在国内加大力度全面实施的时机日趋成熟。从可降解塑料业界的呼声来看，也期盼在产业完成“平价时代”最后一跃的关键阶段，一揽子政策措施能再助一把力，切实扩大终端需求，通过终端需求的有力拉动，实现可降解塑料业步入成本持续下降、竞争力持续提升、内生增长能力持续增强的良性发展轨道。

　　针对禁塑工作目前具备的有利条件和存在的实施问题，具体建议如下：

　　1.是有法必依，强化执法监管。

　　建议加强对“禁塑令”的法规介绍、专项监管和日常执法，对违反塑料污染治理的行为增强治理力度，加大社会违规违法成本，确保“禁塑令”的政策权威和有效实施。

　　同时，鉴于防治“白色污染”对于生态文明和美丽中国建设的极端重要性与紧迫性，建议将“禁塑令”实施成效作为新增项内容，同能源消耗和主要污染物排放一样，列为各有关部门、各地方政府业绩考评的必考项，确立这一法制的刚性约束，尽快形成限期替换、优胜劣汰的倒逼机制，形成全员参与、真抓实干的社会氛围。

　　2.是加强宣传科普，提升绿色消费意识。

　　防治“白色污染”，利国利民，功在当代、利在千秋。建议从宣传科普“白色污染”危害着手，向消费者宣传继续大量使用传统塑料制品对环境的不可承受压力、对人类及地球生物健康的长期危害性，重新唤回社会持续关注和民众环保热情，使民众持续提高绿色环保意识，自觉减少传统塑料使用，鼓励绿色环保消费。

　　3.是精准定位，根治“白色污染”难题。

　　从传统塑料污染的应用源头出发，加大根治“白色污染”的力度，制定针对性的防治推广政策。根据中国塑料加工工业协会最新数据，我国目前涉及塑料污染的各领域数量如下：塑料袋180万吨；农用地膜145万吨；一次性餐具150万吨；吸管6万~8万吨；酒店用品70万吨；快递包装40万吨。

　　比如塑料袋，要真正取得禁塑成效，行之有效的方略是切实严禁传统塑料袋进终端商贸领域，以补贴和税费减免的方式反哺商超和农贸市场等，专款专用投向为消费者提供免费的可降解塑料袋领域，监管部门对其进行定期和不定期抽查，一经查实弄虚作假者，给予严厉处罚。再比如农用地膜，消费者主要考虑的还是产品的性能与价格，可以采取对可降解地膜生产企业定向补贴和税费减免的方式，给予3~5年的扶持期，帮助可降解地膜产品在性能和价格上对传统塑料产品形成比较优势和竞争力。

　　4.是整顿市场，导入成熟可降解产品。

　　建议通过专项资金、税收优惠等政策，加大对PBAT等成熟绿色替代产品的市场导入推广与行业政策支持，鼓励绿色消费方式。进一步完善产品标准体系，加强市场监管和标识管理，加强对可降解塑料的检测检验和认证认可管理，加大对限制领域使用不可降解塑料产品的惩治力度，促进市场健康有序发展。

　　5.是完善循环，优化终端回收体系。

　　建议在垃圾分类中增设可降解塑料类别，设立独立垃圾桶，完善标识和收运体系，在快递站等重点区域增加回收设施，增强可降解材料回收利用能力，合理设置工业堆肥厂，将无法循环利用的可降解制品进行工业堆肥的绿色环保处理，形成完整防治“白色污染”的物流闭环。

　　新兴产业的培育发展，历来是螺旋式上升的，总是在不断地探索和试错，不断地总结和提升中，一步一步摸索着前进。进入新世纪以来，中国的光伏、风电、核电、新能源汽车等产业，莫不如此，从零起步最终实现追赶超越，成为中国先进制造业的名片。人类步入生态文明的进程不会逆转，消除“白色污染”的愿景目标不会半途而废，因此我们可以坚信，可降解塑料产业的光明未来，仍然值得期待。产业眼下遭遇的“肠梗阻”问题，最核心的还是政策层面的问题，政策的权威性和延续性被人为地弱化了。因此，重申甚至强化政策的刚性，形成一揽子的政策措施协同，为新陈代谢的自然规律带一带节奏，也就成为政策该出手时就出手的应有之义。